Stad Loon / Stad Limburg:

De vlucht vooruit?

januari 2017

Inleiding

In de zomer van 2016 werd ik gecontacteerd met de vraag om een artikel te schrijven over de opportuniteiten van een grote gemeentefusie in Limburg.
Het was begin augustus.  Het nieuws werd beheerst door internationale terreur, de op handen zijnde presidentsverkiezingen in Amerika en het wisselvallige weer -gespreksonderwerp bij uitstek voor Vlamingen in vakantietijd-.  Over gemeentefusies hoorde je maar met mondjesmaat iets.  Links en rechts werden wat ballonnetjes opgelaten en de enige concrete gesprekken situeerden zich tussen de Limburgse gemeenten Meeuwen-Gruitrode en Opglabbeek.  Pas in het najaar kwam er meer leven in de brouwerij, en steeds meer gemeenten begonnen met wat ‘aftastende gesprekken’ genoemd worden. In Oost-Vlaanderen o.m. tussen Kruishoutem en Zingem en in Limburg tussen de gemeenten Neerpelt, Overpelt en Hamont-Achel.  Dat Meeuwen-Gruitrode, het dorp waar ik mijn jeugd heb doorgebracht, een pioniersrol opnam, stemde mij een beetje gelukkig.

Door de wervende inleiding voor het nieuwe digitale tijdschrift ‘De Cooperatieve Courant’ met een conceptnota en een locomotieftekst, belandde ik meteen in het ‘grote fusiedenkproces’.  Eerst even mijn lokale inbedding situeren in het professionele domein: inmiddels ben ik al meer dan 27 jaar actief als leidend ambtenaar in de lokale overheid.  Van oktober 1989 tot einde 2008 als OCMW secretaris van Hasselt, sinds begin 2009 als secretaris van OCMW Gent.  Daarnaast ben ik sedert september 2004 voorzitter van de Vereniging van Vlaamse OCMW-Secretarissen (VVOS).  Tevens ben ik lid van de Raad van Bestuur van de Vereniging voor Steden en Gemeenten (VVSG), en van het Directiecomité VVSG, afdeling OCMW’s.  VVOS is lid van het European Social Network (ESN) waarin ik zetel als  ‘member of the board’ (trustee).

2007 04 29 SINT TRUIDEN STADSWANDELINGVanaf het prille begin ben ik een overtuigde ‘communalist’.  De lokale overheid is de meest burgernabije, is daardoor de meest relevante en blijft hierdoor ook voldoening geven.  De volkomen gedateerde beschrijving ‘hogere overheden’, waarmee men andere overheden aanwijst zoals de provinciale, Vlaamse en federale, is voor mij dan ook een contradictio in terminis.

Al meer dan 20 jaar profileer ik me als een overtuigde voorstander van schaalvergroting in het lokale bestuursniveau.
Geruime tijd vooraleer er hierover sprake was in Vlaamse bestuursakkoorden, was schaalvergroting een discussiethema in gesprekken met collega’s en andere ‘lokale denkers’.  Intussen waren er in verschillende Europese landen tendensen van schaalvergroting.  Denemarken heeft enkele jaren geleden het aantal gemeenten in 1 keer herleid van ongeveer 300 naar een 100-tal (voor iets meer dan 6 miljoen inwoners).
Nederland, ontstaan uit de vroegere broederband van de 17 Provinciën, werkt gestaag richting minder en grotere lokale bestuursverbanden.  Voor bijna 17,5 miljoen inwoners zijn er nu nog minder dan 400 gemeenten.
Conclusie: dit thema is reeds 20 jaar lang mijn stokpaardje in discussies over bestuurlijke hervormingen.  Men kan er mij dus niet van beschuldigen dat ik mee surf op één of andere hype.

230054Als OCMW secretaris van de Stad Gent (260.000 inwoners), afkomstig van Meeuwen-Gruitrode (13.000 inwoners) en na 26 jaar Hasseltse (76.000 inwoners) ervaringen, zie ik sowieso de hele discussie over de gemeentefusies van op een afstand en vanuit het kader van een – naar Vlaamse normen – grote stad.  Het voorstel om tot een globale fusie over te gaan met alle gemeenten van Limburg lijkt mij dan ook helemaal niet zo vreemd, integendeel.

Even dromen

Stel u voor: de stad Loon, een stadsregio met meer dan 850.000 inwoners (niveau Amsterdam), pal in de Euregio, drijvend op een sterk Limburggevoel, groene rustplekken alom…
Geef toe dat dit een ijzersterk toekomstproject zou zijn.  Van de eerste (kleine) vrijwillige fusie tussen Meeuwen-Gruitrode en Opblabbeek meteen enkele versnellingen hoger schakelen richting ‘stad Loon’, zou getuigen van tonnen moed en visie.  Argumenten pro zijn er voldoende: grotere bestuurskracht, betere mobiliteitsontwikkeling, economische groeipool (logistiek, toerisme, retail, diensten en zorg, …) sterke speler in de groeiende ‘markt’ van stadsregio’s (mondiale tendens), het onklopbare ‘Limburggevoel’ (bindkracht en motiverende factor bij uitstek), historische fundamenten (meer dan 5 eeuwen in Prinsbisdom Luik), grotere efficiëntie op bestuurlijk en ambtelijk vlak, grotere internationale uitstraling, enz.
Argumenten contra zie ik nauwelijks, tenzij dan bepaalde gevoelens van nostalgie en dorpse weemoed.  Daarmee beken ik mij tot een grote ‘believer’ in de voordelen en zelfs de noodzaak van een fundamentele schaalvergroting in het lokale bestuursniveau.

Reality Check

Maar laten we los van deze enthousiaste beschouwing even enkele zaken onder de loep nemen.  Graag ga ik iets dieper in op drie aspecten: 1. De schaal van aanpak, 2. Fusie of samenwerking en 3. Het (eventuele) democratisch deficit bij een grote fusie.

  1. De schaal van de aanpak

Het ganse discours van de gemeentelijke fusies kan moeilijk los gezien worden van een andere ingrijpende bestuurlijke wijziging, namelijk de gedeeltelijke opheffing van de provincies als tussenniveau.  De provinciale persoonsgeboden bevoegdheden zullen overgedragen worden naar de gemeente of naar het Vlaams niveau.  Daarnaast is het duidelijk dat de opdrachten van de lokale overheden (gemeente en OCMW) de voorbije decennia veel complexer geworden zijn.  Hiervoor is bestuurlijke capaciteit nodig, zowel op beleidsvlak (politiek) als op ambtelijk niveau (expertise).  De maatschappelijke  uitdagingen zijn dan ook niet mis: wonen, werken, armoedebestrijding, vergrijzing en zorg, ruimtelijke planning, onderwijs, mobiliteit, diversiteit, veiligheid, …

2006 01 30 hasselt 031Opdrachten die soms uiteenlopend en heterogeen lijken, maar die met samenhang en dus geïntegreerd moeten aangepakt worden.
Het is mijn stellige overtuiging dat hiervoor een bepaalde schaal vereist is.  Het meest voor de hand liggende (maar niet het enige) instrument is dan de gemeentelijke fusie.  Als een soort voorafspiegeling wil de Vlaamse overheid al de integratie realiseren van gemeente en OCMW.  Het moet gezegd dat ook andere instrumenten kunnen ingezet worden: bv. de sectorale intergemeentelijke samenwerkingsverbanden (bv. intergemeentelijke sociale dienst, model dat in Nederland erg succesvol is), stadsregionale samenwerkingsverbanden, enz…

In dit domein worden de discussies vaak nogal eenzijdig-emotioneel gevoerd.  Er wordt verwezen naar de dreigende kloof tussen beleid en burger, het mogelijke verlies van identiteit, tot en met de boutade dat ‘fusies niet alles oplossen’.  Uiteraard zal dat zo wel zijn. Natuurlijk garandeert geen enkel instrument, geen enkele keuze dat alle problemen zouden opgelost worden.  Zelfs in het Utopia van Thomas More (500 jaar oud ondertussen) was dat niet het geval…

Emotionele argumenten (bv. de rivaliteit tussen steden zoals Hasselt en Genk) zouden in Limburg kunnen gecounterd worden door meteen de koe bij de horens te vatten en van meet af aan geografisch de vlucht vooruit te nemen.  Door dus van Limburg één bestuurlijke entiteit te maken, 850.000 inwoners groot, veel bronsgroen eikenhout en het ijzersterke ‘Limburggevoel’ als verbindende kracht.
Met dit laatste wordt meteen ook het ‘identiteitsbezwaar’ overstegen.

Gemeentegrens overstijgende beleidsdomeinen zoals cultuur, ruimtelijke planning, mobiliteit, onderwijs, zorg, enz… kunnen meteen fundamenteel beter aangepakt worden op regionaal niveau.  Last but not least: de slagkracht van dergelijke entiteit zal het toelaten om overal waar nodig (Brussel, Europa, de wereld) op tafel te slaan en gehoor te krijgen.

  1. Fusie of Samenwerking?

Zoals hierboven  al vermeld, zijn er naast het instrument van fusie ook andere samenwerkingsvormen mogelijk: sectoraal, intergemeentelijk, stadsregionaal, regionaal, internationaal, …
O.a. professor Filip De Rynck heeft in dit domein al veel waardevol wetenschappelijk werk verricht en gepubliceerd.  Finaal wordt er dan wel eens de afweging gemaakt of het wel over volwaardige alternatieven gaat.

Informele(re) samenwerkingsstructuren krijgen meer en meer de kritiek dat ze niet of onvoldoende transparant zijn, dat ze democratische legimiteit missen, dat ze onvoldoende slagkrachtig zijn.  Er is een duidelijke behoefte om meer samen te werken omdat de complexiteit en de noden (te) groot worden, omdat de bestuurskracht vaak ontbreekt of onvoldoende aanwezig is.  Van de andere kant is het niet zonder gevaar (zie de elementen van kritiek hierboven), en dat leidt dan soms tot een pijnlijke spagaat.  Daarom is het beter om de bestuurlijke logica consequent door te trekken: de behoefte aan bestuurskracht kan enkel ingelost worden door een adequate schaal.  Het instrument fusie, de volledige integratie, is dan de voor de hand liggende  keuze.

De informele concepten van samenwerking zijn vaak wel de wegbereider van de formele fusie.  Er wordt in Vlaanderen op ontelbaar veel vlakken samengewerkt tussen gemeenten onderling, tussen OCMW’s onderling, en ook met andere partners erbij.  Op het vlak van ICT e.a. ondersteunende dienstverlening, diverse vormen van sociale dienstverlening (juridisch advies, psychologische bijstand, schuldhulpverlening, …).  De omkadering hiervan is vaak tijdrovend, complex en duur (overhead, BTW-problematiek, …).

De ervaring die ik zelf in Gent heb met de blauwdruk ‘Gent Plus’, is dat de grootste winsten (betere dienstverlening, minder kosten) gerealiseerd worden na een doordacht proces van samenwerking tot integratie.  Dit vergt tijd.
Dit ambitieus project werd einde 2013 opgestart, lang vooraleer er sprake was van het huidig Vlaams bestuursakkoord.
Tegen het einde van 2018 zullen de ondersteunende diensten (financiën, HR, FM, bedrijfsvoering) van Stad en OCMW Gent op organische wijze geïntegreerd zijn.  Met respect voor beide organisatieculturen, met een aantoonbare lagere kost en met een beter dienstverleningsmodel.  Zonder verplichting van bovenaf, maar gedragen door de lokale basis (beleid en administratie).  Dank zij door deze doordachte aanpak waarin gekozen wordt voor evolutie, kunnen andere integratiediscussies later gemakkelijker aangepakt worden.  Maar het ganse proces heeft wel 5 jaar tijd gevraagd en gekregen …

De evolutie van de Politiezones kan hier tot voorbeeld strekken.  Gestart destijds (bijna 20 jaar geleden) met een 300-tal zones in België worden er overal nieuwe en grotere zones gerealiseerd.  Limburg neemt ook hier het voortouw (en Brussel blijft helaas achter).
Sinds enkele jaren is er nog de hervorming van de brandweerzones, met nieuwe hulpverleningszondes die de schaalvergroting nog veel sterker doordrijven.

  1. Democratisch deficit?

De fusies van 1976 (intussen al 4 decennia geleden) werden sterk geïnspireerd door partijpolitieke en electorale overwegingen.  Wat gezorgd heeft voor veel frustraties die soms nog tot vandaag doorleven.
De actueel lopende fusiegesprekken (een drietal in Vlaanderen) geven niet de indruk dat er komaf gemaakt werd met deze ‘oude politieke cultuur’.  Er wordt gekeken naar actuele politieke homogeniteit, de vrees voor opslorping door de grote buur doet de kleinere gemeenten zich tegen elkaar aanschurken, de nieuwe te creëren entiteit blijft redelijk klein.  Een beetje de ‘berg die een muis baart’ dus…

Als de leidende krachten in de politiek opnieuw meer aandacht zouden hebben voor de lange termijn en het algemeen belang (beide zijn dringend nodig!), kunnen dergelijke ‘kleinsteedse overwegingen’ misschien overstegen worden.  De grote uitdaging bestaat er dan in om de mondige burger op een reële en respectvolle wijze te betrekken bij het denkproces.  Participatieve democratie ten top dus, en dat vertaalt zich m.i. niet in oplossingen zoals een referendum.  Deze formule is bijna altijd een zwaktebod in complexe maatschappelijke keuzes, waar de vraagstelling zich niet laat vatten in een ‘ja’ of ‘neen’ keuze.
Om dit maatschappelijk debat te voeden moet er zeker gebruik gemaakt worden van het academisch onderzoekswerk dat in ruimere mate beschikbaar is.  De laatste tijd wordt de rol van onze universiteiten en andere onderzoeksinstituten helaas nogal eens miskend door de verwijzing naar het ‘primaat van de politiek’.  Een soort  adagium dat te pas en te onpas gebruikt wordt door politici om het debat in de kiem te smoren.

Een ander punt van kritiek op schaalvergroting is de toenemende kloof tussen “Dorpsstraat en Wetstraat’.   Uitgaand van  mijn werkervaring in het Gentse (260.000 inwoners) ben ik ervan overtuigd dat dit geen vanzelfsprekendheid moet zijn.  Grote steden slagen er meer en meer in om de polsslag van de eigen burger te voelen en te honoreren.
Hoe zouden metropolen zoals New York, Londen, Parijs of Berlijn anders kunnen functioneren?

Burgerparticipatie is een absolute noodzaak maar geen gemakkelijk proces.  Het vergt inzet, tijd, planning, organisatie, geduld, wijsheid, …
De miskenning of niet tijdige inschatting ervan wordt afgestraft door de burgers zelf.  Die dan reageren met tegenbewegingen en helaas zorgt dat wel eens voor vertraging in de besluitvorming.  Dit kan vermeden worden door participatie structureel in te bedden in de lokale besluitvormingscyclus.

Grotere entiteiten geven in elk geval meer kans op uitbouw van expertise en professionaliteit.  Want hiervoor is schaal cruciaal.  Om kwaliteit aan te trekken, kansen te geven en te houden.  Om diverse aanvullende profielen aan te trekken, om continuïteit en slagkracht te garanderen.  Efficiëntie is daarvan geen noodzakelijk gevolg, dat is een doelstelling die altijd en overal moet bewaakt worden.  Maar efficiëntie is ook in kleinere besturen geen garantie, net zomin als deze per definitie een hoger democratisch gewicht zouden hebben.  Grotere besturen hebben meer mogelijkheden om inhoud en vorm te geven aan de democratie, en om hiervoor de nodige praktische en bestuurlijke expertise te ontwikkelen.

De Vlaamse regelgeving laat het toe om de politieke werking in grote steden te ‘decentraliseren’ door districten in te richten.  Antwerpen heeft voor dit model gekozen, Gent niet.  De Antwerpse ervaringen met de werking van districten bieden weinig of geen punten van meerwaarde.  Vooral de verschillende samenstelling van de coalities werkt vaak verlammend.  Het versterkt trouwens  ook het gevoel van ‘bestuurlijke obesistas’…

Hoe zit het dan met de burgernabije dienstverlening?   Kan dit wel in een grote stad?  Zeker wel, en ook voor deze overtuiging kan ik bogen op de Gentse praktijkervaring.  Wij slagen erin om alle soorten dienstverlening op een toegankelijke en laagdrempelige wijze te ontsluiten voor alle Gentenaars.  Door decentraal te werken, tot op wijk- en zelfs straatniveau.  Het OCMW Gent bv. werkt met Welzijnsbureaus in de wijken, er zijn lokale dienstencentra en antennes die vlotte toegankelijkheid garanderen.
Ook door concepten uit te werken zoals ‘GENTINFO’ (eerstelijnsdienstverlening op zoveel mogelijk plaatsen in de stad), door gebruik te maken van digitalisering, door ambitieuze plannen zoals het ‘armoedebeleidsplan’ (gerealiseerd door OCMW Gent met de inbreng van honderden partijen in de stad), …

Finaal is dat de grootste uitdaging: centraal en met de nodige schaal expertise uitbouwen, decentraal tot in de wijk en de straat de dienstverlening aanreiken.  Geen sinecure, maar het kan, het moet zelfs.

  1. Afsluitende bedenkingen

Voortbouwend op ‘Stad Loon’ zou Vlaanderen kunnen heringedeeld worden in een 13-tal stedelijke regio’s.  Loon/Limburg, Antwerpen, Mechelen, Turnhout (Kempenland?), Sint-Niklaas (Waasland?), Aalst, Gent, Brugge, Oostende (Noordzeeland?), Kortrijk, Leuven, West-Brabant, Brussel (district of Europe?).
Stadsregio’s met gemiddeld meer dan een half miljoen inwoners, Brussel niet meegerekend.  Dat zou pas getuigen van moed en lokaal Vlaanderen internationaal op de kaart zetten.

De meeste mensen zullen dit scenario wel te extreem (utopisch ?) vinden, en dat begrijp ik wel.  Tussen droom en werkelijkheid staan wetten en praktische bezwaren in de weg en ook weemoedigheid die niemand kan verklaren (met dank aan Willem Elsschot) …

Om tot dit utopisch model te komen moeten er wellicht enkele reuzenstappen gezet worden, door bv. in de volgende Vlaamse bestuursperiode een grote fusieoperatie door te voeren, en het aantal gemeenten in 2020 te herleiden van een 300tal naar een 100-tal.  Om dan in het volgende decennium door te groeien en in 2030 te landen met een 50 à 60-tal gemeenten.  Waarna de culminatie naar 13 stedelijke regio’s kan ingezet worden die tegen 2040 zou moeten afgerond worden.

Strak plan?

Luc Kupers
secretaris OCMW Gent